从严从紧：最新设施农业用地政策解读

设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。

目前最新的设施农业用地政策，体现的是从严从紧的政策导向，尤其是新提出的落实耕地“进出平衡”政策，对养殖业影响很大。主要新政：一是新上养殖项目，由此前允许调整补划后可占用少量永久基本农田，调整为严禁新上养殖项目占用永久基本农田；二是占用耕地的养殖项目，必须落实耕地“进出平衡”；三是新上种植项目涉及破坏耕作层的，严禁占用永久基本农田，不再允许调整补划；四是占用耕地的种殖项目，如破坏耕作层，也必须落实耕地“进出平衡”。另外，就是此前提出的由乡镇备案，必须上图入库，养殖设施允许建设多层建筑等。（推荐阅读：用地政策收得太紧，应给农村养殖业留出生路）

最近的政策动向是：2022年10月15日，国务院办公厅印发的《第十次全国深化“放管服”改革电视电话会议重点任务分工方案》要求：重点排查并纠正以用地、环保等名义关停合法运营养殖场的行为。（推荐阅读：国务院发文：涉及重点项目用地 、不动产登记 、生猪养殖 、煤矿）

01

严禁占用永久基本农田

2019年12月17日，自然资源部会同农业农村部印发《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（点击查看原文），提出种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。

但新政策执行还不到两年，就叫停了。2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（点击查看原文），提出：严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

也就是说，新上的养殖设施项目目前是严禁占用永久基本农田，此前占用永久基本农田未经补划和备案、上图入库的，也无法补办手续。

对在永久基本农田上新上种植设施项目以及此前形成的种植设施项目，判断标准为是否破坏耕作层，如破坏耕作层（硬化的晾洒场、管理用房等），属于禁止类，如不破坏耕作层（普通的温室大棚等），还是可以的。

目前大部分地方已完成“三区三线”划定（推荐阅读：什么是“三区三线”？），新上设施农业项目是否占用永久基本农田，以“三区三线”划定成果为依据。

02

严格管控占用一般耕地

原来在一般耕地上搞养殖项目政策比较宽松。2019年，猪肉价格暴涨，当年9月4日，自然资源部办公厅印发《关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》（点击查看原文），紧急调整生猪养殖用地政策，大开“绿灯”：一是取消上限，提出不再执行附属设施用地规模不能超过15亩的规定；二是简化手续，提出养殖场（户）与乡镇政府、农村集体经济组织通过协商并签订用地协议后即可获得用地。

但猪肉价格恢复正常后，政策就变了。2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（点击查看原文）提出：严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。确需使用的，应经批准并符合相关标准。（推荐阅读：政策收紧：新建养殖项目应慎重选址，尽量不占耕地）

对使用一般耕地，新增加了一道门槛，即要求落实耕地“进出平衡”。什么叫“进出平衡”，这是个新提法、新要求。

什么是进出平衡

即除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。“进出平衡”首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的,在市域范围内落实;市域范围内仍无法落实的，在省域范围内统筹落实。

落实“进出平衡”，是县级政府的责任。怎么平衡？通俗说，就是“拆东墙补西墙”，比如占了几亩耕地建个养殖场，就得把其他地方的果园毁了，苗木拔了，恢复成耕地，一般也只能在园地和残次林地上做文章、搞平衡。（推荐阅读：园地变耕地，会成为落实“进出平衡”的主要途径吗？）

这条新政策，可以说基本堵死了新上养殖项目用地的通道。原因很简单，老百姓占几亩耕地养个猪，让县政府去其他地方找块耕地补上，理论上可行，实际上很难办。（推荐阅读：“双平衡”政策下，未利用地成了“香饽饽”，园地面临被迫“改嫁”）

03

能占林地吗

2019年12月16日，国家林草局发文，明确生猪养殖可以使用林地（推荐阅读：《关于生猪养殖使用林地有关问题的通知》）。2020年8月19日，黑龙江省林草局发文，称国家有关部门没有出台相关政策，各级林草部门不受理设施农业使用林地申请。安徽省林草局在答复群众咨询时，也称设施农业使用林地没有相关审批依据。（推荐阅读：设施农业能否占用林地？国家林草局说养猪行，省级林草部门说没有审批依据）

养殖项目到底能不能占用林地？如果办理用地手续？林草部门自己都说不清，让养殖户怎么办？

提醒：设施农业用地由乡镇备案，但涉及林地的，乡镇是无权备案的。对是否属于林地，自然资源部门和林草部门经常因发生争执，按照统一自然资源调查的要求，应以自然资源部门调查认定的地类为准，如有争议，由县级人民政府裁定。

04

果园能建管理用房吗？

2019年12月17日，自然资源部会同农业农村部印发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（点击查看原文），只是提出了主要政策和原则性要求，具体政策规定由各省份自己制定，因此各地对设施农业用地的规定也不太一致，有的规定的比较细，有的规定的比较粗。

比如，对现实中有实际需求，而且已建成使用的果园管理用房（用于看护、堆放农具和临时存放果品等）及其他规模化非粮食作物种植，大部分省份规定都很模糊或根本没考虑这种情形。

作物种植配套设施用地的比例和面积，是与生产设施用地挂钩配套的，大部分省份都将作物生产设施用地限定在大棚和温室，还有规模化粮食生产，并没有明确规定包括果园等。但从实际出发，果园管理用房只要不用于经营或搞成“大棚房”，直接服务于农业生产，应该属于设施农业用地范围。

比如北京市明确规定：30亩以上规模化果品种植的辅助设施用地规模控制在项目总面积的2%以内，且最多不超过10亩。（推荐阅读：果园能建管理用房吗？北京：可安排不超过10亩的辅助设施用地）

对规定模糊的省份来说，建议由农业农村部门认定，如果农业农村部门认为果园管理用房直接服务于农业生产，就应该按辅助设施用地对待。

05

赛鸽属于养殖业吗？

肉鸽是用来吃的，赛鸽是用于比赛的，那么养赛鸽（信鸽）是按设施农业用地管理还是应该办理建设用地审批手续呢？相类似还有养马问题。

对这个问题，从国家层面目前无明确规定，大部分省份出台的设施农业用地具体政策也未提及。一般理解，畜禽养殖如果不是直接服务于农业生产，就不能办理设施农业用地手续。比如赛鸽、赛马应归于体育类项目。但也有地方农业农村部门将赛鸽认定为畜禽养殖。

目前只有北京市的规定比较具体和明确。《北京市规模化养殖场生产辅助设施用地管理细则（试行）》将畜禽养殖设施具体细分为奶牛场、肉牛场、猪场、羊场、鸭场、鸡场和鸽场七个种类，明确规定鸽场只能养肉鸽。

06

不履行复垦义务怎么办？

土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。

设施农业用地不再使用的，必须恢复原用途，由县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门对土地复垦进行管理和验收。

如果不履行土地复垦义务怎么办？

土地管理法

第七十六条：违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。

土地管理法实施条例

第五十六条：依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以上5倍以下。

违反本条例规定，临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚，并由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成复垦或者恢复种植条件。

有的地方还通过地方立法，对设施农业用地复垦明确处罚规定。比如《河北省土地管理条例》（点击查看原文）第七十条规定： 违反本条例规定，设施农业用地不再使用后未按照规定恢复原用途的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以土地复垦费二倍以上五倍以下的罚款。

07

上图入库问题

2020年7月，设施农业用地又有一项新规定，那就是必须“上图入库”，要求将备案设施农业用地的总面积、地块坐标、使用农用地和耕地面积等信息上图入库，并纳入自然资源“一张图”统一管理。各地在具体实施中，一般是委托第三方开展项目用地坐标勘测，那就需要收取费用，比如有的地方对15亩以下项目勘测定界测量收取1500-2000元，15亩以上收取2500元，这对规模种养殖的大户还能接受，对于一般农民来讲，也算是一笔较大的开支。（推荐阅读：关于设施农业用地上图入库有关事项的通知）

针对目前在设施农业用地上图入库方面出现的新问题，自然资源部在对十三届全国人大五次会议第6567号建议的答复中给出了一些积极回应：对于部分用地规模较小、农民个人零散养殖的设施农业用地项目，将进一步简化程序，完善上图入库政策要求。（推荐阅读：用地政策收得太紧，应给农村养殖业留出生路）

2022年2月22日，内蒙古自治区自然资源厅、农牧厅印发《关于进一步加强设施农业用地管理有关问题的通知》（内自然资字【2022】70号）。这个文件对农牧民在房前屋后自建的设施农用地项目，在用地管理方面政策比较宽松。比如提出简化备案条件和程序，实行台帐式管理；取消测绘环节，采用现状影像或草图示意等简便方式备案，备案过程中严禁向农牧民收取任何费用。对宅基地范围内的种养殖用地按宅基地管理。

08

处罚的问题

从执法角度，对设施农业用地涉及的违法用地，有明确处罚依据的，一是占用永久基本农田的；二是挂羊头卖狗肉的，即打着设施农业用地旗号从事非农建设行为的，比如厂房、大棚房等，也就是改变了设施农业用途。国家鼓励设施农业使用未利用地，对使用未利用地未备案、未上图入库的，无明确处罚依据。（推荐阅读：如何查处设施农业违法违规用地）。

盖的是厂房，检查时就临时借群羊，蒙混过关

大棚里面搞餐饮、游乐项目等，典型的大棚房

对占用永久基本农田的养殖项目，可以依据《基本农田保护条例》予以处罚，但对占用一般耕地，此前未备案、未上图入库的养殖项目，怎么办？

案例

2022年3月，A县B镇村民李某未经批准，违法占用本村2.1亩耕地建设养殖场。该项目未落实耕地“进出平衡”，未办理设施农业备案手续。2022年3月10日，B镇政府日常巡查发现后下达《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。2022年3月16日，当事人自行拆除违法用地上的建筑物，土地已复耕。

以上案例，这样处理合适吗？答案是有争议的。

一种观点认为：对确实属于农村道路和设施农业项目，但未办理设施农用地手续的，应当责令当事人限期完善设施农用地手续；拒不办理设施农用地手续的，其附属设施用地、配套设施用地中涉及改变农用地性质的部分，应当属于违法建设用地，依照《土地管理法》有关规定依法查处。（观点来源：查处规程解读 | 违法占地的认定与处理）

另一种观点认为：农民占用一般耕地搞养殖项目，属于农业内部结构调整，可以认定为“非粮化”，但不是“非农化”，这种行为可定性为违规用地，也就是违反了相关政策规定，但没有违法，不能定性为违法用地。如果定性为违法用地，并无明确的法律依据和处罚措施。（推荐阅读：养殖场未办用地手续，是否一律拆除？）

《土地卫片执法图斑合法性判定规则》（点击查看原文）将涉及养殖用地的两种情形列为“非粮化”违法违规用地：一是占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施的；二是未经批准或不符合相关标准占用一般耕地建设畜禽养殖、水产养殖设施的。提出：对设施农业用地的认定应依据上图入库信息，设施农业用地未按要求上图入库的，管理中不予认可。

此前，对占用一般耕地未备案的养殖项目，允许“先上车后补票”，现在仍然可以补办备案手续和上图入库，但要落实耕地“进出平衡”。一个“进出平衡”新规定，从基层实际出发，大部分养殖项目实际上是没法“补票”的。谁不相信，可以深入基层实地调研。

不能“补票”，管理中就不予认可，也可以说就属于违法违规用地。怎么办？都拆了？但现行的法律法规，对此种情形并无明确规定。

针对这个执法难题，《安徽省实施《土地管理法》办法》（修订草案）征求意见稿曾提出：设施农业用地应当备案而未备案的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费二倍以上五倍以下的罚款。但这条规定最后未被采纳。（链接：安徽省实施《土地管理法》办法）

设施农业用地政策调整变化是比较频繁的，各地规定也不太一样，总体看目前亮的是“红灯”，是不是以后还会变？答案是肯定的，土地政策，变是常态。（推荐阅读：土地政策：为什么有的亮“红灯”，有的亮“政策绿灯”）

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